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《云南省消防安全责任制实施办法》政策解读

来源:云南省消防救援总队         2019-08-30 19:49:49

《云南省消防安全责任制实施办法》(云政办规〔2019〕7号,以下简称《实施办法》)是为贯彻落实国务院《消防安全责任制实施办法》(国办发〔2017〕87号,以下简称《办法》),按照省人民政府工作安排,由省消防救援总队牵头进行修订的。主要在国家《办法》的基础上,根据党和国家机构改革任务、中共中央精简文会要求以及深化消防执法改革的意见,结合我省实际,对各级各部门、各单位的消防安全工作职责作了进一步明确,建立了保障责任落实的配套制度措施,是各级各部门、各单位履行消防安全工作职责的重要依据。

一、《实施办法》修订背景

近年来,为加强和改进消防工作,国务院相继制定出台了《关于加强和改进消防工作的意见》《消防工作考核办法》等规范性文件,对推动消防工作发展、强化制度建设提出了一系列安排部署,但从全国火灾情况看,消防安全责任制不落实的问题还普遍存在。为进一步督促各级各部门落实消防安全责任制,2017年10月29日,国务院办公厅印发了《办法》,专门就各级政府、各行业部门及社会单位的消防安全责任作出了全面、系统、具体的规定。

就我省而言,在党中央、国务院的坚强领导下,通过各级党委政府、各部门和全社会的共同努力,全省火灾形势持续保持平稳、消防安全环境日益改善,但在实际工作中,仍然存在消防管理职责不清、消防责任制落实不力、社会火灾防控基础薄弱等问题,导致单位、街道(社区)、农村、古城古镇等区域较大以上亡人火灾和有社会影响的火灾时有发生。为针对性地解决问题,我省在2015年9月26日制定出台了《云南省消防安全责任制实施办法》(云政发〔2015〕70号,以下简称《原实施办法》)。随着党中央、国务院对安全生产工作提出新的要求,对构建公共安全体系提出新的发展思想,加之我省经济迈入跨越式发展的快车道,工业化、城镇化进程不断深化,消防基础建设、消防保障能力、消防管理模式等均出现了与经济社会发展不相适应的状况,《原实施办法》很难满足新的形势任务需要。为了认真贯彻党中央、国务院有关决策部署,积极回应“新时代”“新要求”,充分落实好《办法》,全面推动各级各部门认真履行消防安全工作职责,全力提升我省公共消防安全水平,更好地保障人民群众安居乐业,修订《原实施办法》尤为必要。

二、《实施办法》制定依据和基本原则

(一)制定依据。一是《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国安全生产法》《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》《消防监督检查规定》《火灾事故调查规定》《云南省消防条例》《国务院消防安全责任制实施办法》等。二是《关于深化消防执法改革的意见》《地方党政领导干部安全生产责任制规定》《安全生产约谈实施办法(试行)》《云南省党政领导干部问责办法》《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》《云南省深化“放管服”改革“六个一”行动实施方案》《云南省市场主体信用信息管理暂行办法》以及国家机构改革有关三定方案、新组建部门主要职责等。

(二)基本原则。坚持“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”作为总体指导原则;坚持各级人民政府负责本行政区域内的消防安全工作,政府主要负责人为第一责任人、分管负责人为主要责任人、班子其他成员对分管范围内的消防安全工作负领导责任的责任原则;坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全的部门履职原则;坚持安全自查、隐患自除、责任自负的单位履职原则;坚持权责一致、依法履职、失职追责的责任追究原则。

三、《实施办法》主要内容

《实施办法》共20条,主体框架和主要内容与国务院《办法》保持一致,立足指导全省消防安全责任制贯彻落实。根据党中央、国务院安全工作会议精神,国务院、国家有关部委、真人棋牌游戏工作部署,以及《消防法》《云南省消防条例》《云南省人民政府关于机构设置的通知》(云政发〔2018〕71号)等有关规定,《实施办法》在国家《办法》的基础上,对有关内容作出细化和完善,进一步体现了云南消防工作实际、火灾防控特点及重大消防安全风险防范重点,突出了时代特征、云南特色。主要从总体原则、政府职责、部门职责、单位职责、责任落实等5个方面明确了推进消防安全责任制落实的措施要求。

第一方面,明确制定依据、目的意义和基本原则。依照国家《办法》明确了制定的依据和目的,提出了建立健全“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的消防安全责任制,将国务院《办法》第二条和第十一条内容合并为《实施办法》第二条,统一规定政府领导责任的划分及具体内容,并且在国务院《办法》的基础上,进一步明确了政府领导责任、应急部门和消防救援机构职责分工以及追责原则等内容。

第二方面,政府消防安全工作职责。主要从省、市、县、乡4个行政层级,逐级规定了不同行政主体的消防安全工作职责。一是县级以上各级政府应当共同履行的消防安全职责。包括全面负责、考核督促、规划编制、调研立法、隐患整治、经费保障、队伍建设、火灾扑救和应急救援等9个方面内容。二是州、县级政府应当承担的其他责任以及乡镇政府、街道办事处的履职依据。三是结合农村和社区工作实际,根据《云南省消防条例》,参照中央七部委《加强社会主义新农村建设消防工作的指导意见》和中央三部委《加强城市社区消防工作的意见》,专门就村(居)委会开展的群众性消防安全工作进行了明确。四是规定了消防安全委员会职责,对国务院《办法》第二十四条的规定进行了细化。五是县级以上政府在开发区、园区等设立的管理机构的消防工作职责。总体上讲,这一部分内容与国务院《办法》基本一致,我省只是结合省情实际,进一步明确了各级政府和消防安全委员会的消防安全责任,进一步细化了农村和社区基层组织的群众性消防工作内容,进一步结合目前开发区、园区管理实际,对管理机构的性质及责任进行了界定,使得《实施办法》更具有操作性和执行力。

第三方面,政府部门消防安全工作职责。主要是明确部门消防安全共同职责和具体职责。共同职责方面,明确了部门“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的履职原则及6项共同职责,在国务院《办法》的基础上,结合实际情况,增加了“建立健全领导组织机构和管理制度”“定期分析行业或系统消防安全形势”等内容。具体职责方面,根据党和国家机构改革的最新要求,依照《云南省人民政府关于机构设置的通知》、省直有关部门公布的“三定”方案及反馈意见,针对机构改革中有关部门的职能调整变化,进行了全面地梳理核实;针对各部门应当承担的消防安全工作职责,进行了全面地具体明确;并且在国家《办法》基础上,细化了一些部门所属机构的消防安全职责。

第四方面,单位消防安全工作职责。为了回应和落实消防执法改革的有关要求,充分体现单位消防安全管理的主体责任,明确了机关、团体、企业、事业等单位是消防安全的责任主体,坚持安全自查、隐患自除、责任自负原则,按照有关法律法规和规定履行消防安全主体责任。为加强事中事后监管,建立了消防征信制度,明确了建立方式、内容以及从严惩戒失信行为等内容;推行单位消防安全承诺制度,规定了单位向社会公开作出消防安全承诺的具体内容,为下步社会消防安全综合管理提供了政策导向。

第五方面,责任落实。在国家《办法》的基础上,我省细化了相关制度保障内容,建立了完善的制度保障体系,包括考核奖惩、事前提醒、事后问责、尽职免责、失职追责等5项制度措施,体现了本《实施办法》的重要特点,确保了《实施办法》能够顺利实施。按照国家《办法》和《云南省消防安全责任制实施办法》(云政发〔2015〕70号),增加了政府考核奖惩内容;参照《安全生产约谈实施办法(试行)》,建立了事前约谈制度;参照《地方党政领导干部安全生产责任制规定》,建立了事后问责制度;参照《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《云南省党政领导干部问责办法(试行)》等规定,建立了尽职免责等纠错容错机制;参照《办法》,建立了“因消防安全责任不落实发生人员伤亡火灾事故”的失职追责制度。

四、《实施办法》主要特点

(一)建立了系统的消防安全责任体系。一是以层级划分为基础,自上而下构建起“省、州(市)、县(市、区)、乡(镇)、村(居)”“五位一体”的消防安全责任体系。在《办法》的基础上,立足于我省实际及多年农村(社区)消防治理经验,把消防安全责任制的实施和群众性消防工作结合起来,让消防安全责任落实到农村(社区)基层组织,明确了乡镇人民政府、街道办事处的消防安全工作职责以及村(居)民委员会的群众性消防安全工作内容。二是以行政管理为主线,构建了“政府、领导干部、部门、单位”的消防安全责任体系,分别对应层级划分,规定了各级政府、各级领导干部、政府有关职能部门、直属机构以及机关、团体、企业、事业等单位的消防安全工作职责。层级划分责任体系与行政管理责任体系互为表里,共同构成了有机统一的消防安全责任制实施体系。

(二)回应了党和国家当前改革要求。一是根据机构职能调整方案,重新厘定部门职责。结合我省改革文件、“三定方案”及部门反馈意见,重点对涉及机构改革部门的消防安全职责进行了界定。例如,机构划分方面,将省粮食和物资储备局划归发改委,将邮政监管机构划归省交通厅;职能调整方面,“救灾物资储备”划给省粮食和物资储备局,“灾民难民安置场所”划给省应急厅等。重点更新了国家综合性消防救援队、应急避难场所、国土空间规划等条文概念表述。二是贯彻落实消防执法改革要求。按照《消防法》修正案和行政审批制度改革的最新要求,将建设工程消防设计审查验收工作移交给省住建部门;明确了公安派出所消防监督职责;提出了加强社会单位事中事后监管的具体举措,建立了消防征信制度,推行了单位消防安全承诺制,规定了单位向社会公开作出消防安全承诺的具体内容。三是从严执行中央精简文件要求。为深入贯彻落实习近平总书记关于力戒形式主义、官僚主义的一系列重要指示精神、中共中央关于为基层减负的重要通知要求以及省委、真人棋牌游戏有关大幅精简文件的工作部署,我们在保证《实施办法》体例结构、重要内容和核心条文完整的基础上,对其他内容进行了大量删减,并对条款表述作了进一步简化,将篇幅严格控制在10页以内。

(三)补齐了我省火灾防控工作的“短板”。通过《实施办法》的制度设计,针对电动自行车火灾问题,规定了“村(居)民委员会在乡镇政府、街道办事处指导下,开展电动自行车、出租房等消防安全治理,在安全区域集中设置电动自行车停放点和安全可靠的充电装置,规范电动自行车充电和车辆停放,保证疏散通道和消防车通道畅通”。针对农村地区火灾多发问题,明确了省、市、县、乡、村五个层级的相关消防安全工作职责,尤其是对村(居)民委员会作出了切合“云南实际”的规定,进一步强化了基层群众性消防安全工作举措。同时,将影响近年火灾稳定的因素纳入责任追究体系进行追责,通过倒逼责任落实的方式,抑制主要致灾因素的出现。例如,第十六条约谈制度的三条情形;第十七条问责制度的三条情形;以及第十九条法律责任追究等情形。

(四)构建了保障责任落实的制度体系。建立事前约谈、事后问责、尽职免责、失职追责等配套制度,切实保障消防安全责任制落地见效,是《实施办法》的重要特点。一是事前约谈制度。约谈主要是在事故发生前,对高风险地区和部门提醒约谈,通过主动作为降低风险、预防事故。主要适用于三种情形:年度消防目标责任制考核不合格;对消防工作经费、公共消防设施建设、消防力量建设等消防工作任务推进缓慢、落实不力;本地区、本行业系统消防安全形势严峻、问题突出。二是事后问责制度。问责是对事后尚不构成党纪政纪处罚与法律责任追究行为的惩戒,主要适用于三种情形:未按要求完成年度消防工作目标任务或连续两年消防目标责任制考核不合格;未按要求完成政府挂牌督办的重大火灾隐患整治;依照《实施办法》第十六条规定一年内被约谈两次。三是减免责制度。规定了各级政府可以结合实际建立消防安全责任落实容错纠错机制以及从轻、减轻或免责的评价标准,明确了三种减免情形:主动采取补救措施,减少火灾事故损失或者挽回社会不良影响;发生火灾事故以后,经查实已经全部履行《实施办法》规定的消防安全工作职责;发生火灾事故以后,经查实已经全面落实了党委和政府有关工作部署。四是失职追责制度。明确了“因消防安全责任不落实发生人员伤亡火灾事故”应当追责的责任主体,包括政府及有关部门负责人和工作人员,单位法定代表人、主要负责人或实际控制人;规定了涉及犯罪的情形应当移送司法机关处理,进一步为不落实消防安全责任制的失职行为划定了“法律红线”。

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